Plan de relance européen
Une interview du Pr Franklin Dehousse.
Le 21 juillet 2020, après quatre jours et quatre nuits de négociations, le Conseil européen a adopté un plan de relance totalement inédit, constitué notamment d’un emprunt de 750 milliards d’euros afin de pouvoir faire face à la grave crise économique provoquée par la pandémie mondiale de coronavirus et dont les prémices se font tout juste sentir. si ce n’est pas le premier plan de relance, celui-ci marque toutefois un changement substantiel dans l’histoire de l’Union puisqu’à ce jour la Commission n’avait jamais proposé l’émission d’une dette mutualisée européenne de grande ampleur. Il semblerait que, cette fois, quelque chose soit réellement en train de se passer.
En chinois, le mot “crise” est composé de deux caractères : le premier signifie “danger”, le deuxième “opportunité”. Le plan de relance tel qu’annoncé rassemble ces deux acceptions et vise tout autant à parer au plus pressé, soutenir les États membres les plus affaiblis par la pandémie, qu’à préparer l’avenir au travers d’investissements susceptibles de favoriser la reprise économique. sur le papier en tout cas.
UN PLAN DE RELANCE À LA HAUTEUR ?
Avant la crise actuelle, les négociations portaient sur le prochain budget pluriannuel d’un montant de 1100 milliards d’euros pour la période 2021-2027. À présent, celui-ci serait renforcé des fameux 750 milliards levés sur les marchés financiers, ce qui porterait le budget à un total de 1850 milliards d’euros pour cette même période. « Même si on ne connaît pas encore toutes les modalités, ce qui est un grand problème du débat à mes yeux, on constate quand même deux choses importantes : la première, c’est qu’il est question d’augmenter de façon substantielle le budget européen dans le contexte de la crise ; le deuxième point important est que l’on souscrit à certains principes de solidarité alors que jusqu’à présent c’était l’idée inverse qui prévalait. Les choses étaient gérées comme dans une SPRL (société privée à responsabilité limitée), une véritable aberration sur le plan des politiques monétaires », précise Franklin Dehousse, professeur à l’université de Liège et ancien juge à la Cour de justice de l’Union européenne (UE).
Il se pourrait donc très bien que ce plan de relance permette une remise en marche de la construction européenne, secouée ces dernières années par des crises profondes qui n’ont fait que creuser un peu plus le fossé entre les institutions et les citoyens de l’Union. L’annonce du plan de relance a même ravivé l’idée (le fantasme ?) d’une Europe fédérale, tant il est vrai que l’émission d’une dette commune européenne pour subventionner les pays les plus touchés a pu faire penser à l’histoire américaine. C’était il y a plus de deux siècles, mais il n’est pas inintéressant de rappeler que la confédération américaine avait basculé dans le fédéralisme lorsque Alexander Hamilton, le premier secrétaire au Trésor des États-Unis, avait convaincu le Congrès de créer une dette fédérale. se pourrait-il alors que l’UE, “cet objet politique non identifié” selon la célèbre formule de Jacques Delors, suive le même chemin ? Pas vraiment selon Quentin Michel, professeur de science politique à l’ULiège : « On pourrait dire “oui” parce que l’Union en tant qu’entité fait un pas de plus vers la notion d’État. Maintenant, soyons clair : les États membres n’ont pas du tout perdu la main. Je ne vois pas de fédéralisation dans ce qui se passe actuellement, peut-être une forme de confédéralisme avec une structure supra-nationale pour coordonner le tout. On peut seulement espérer que les compétences de l’UE ainsi que ses capacités d’agir et de peser sur les États vont être renforcées. Cependant, on le voit déjà, certaines capitales font de la résistance. »
Comme toujours lorsque des décisions doivent être prises au niveau européen, la principale difficulté est de parvenir à un accord entre 27 États membres. Tant que celui-ci n’est pas obtenu, seules restent les hypothèses. « Chaque État membre va devoir approuver ce plan de relance ainsi que ses modalités, et il faut un processus de ratification national, explique Jonathan Wildemeersch, chargé de cours en faculté de Droit et référendaire auprès de la Cour de Justice de l’UE. Il n’est donc théoriquement pas exclu que, dans certains États, le référendum soit la voie choisie. Dans quel délai et avec quel résultat ? C’est surtout le facteur temps qui est essentiel. Pour le reste, nous pouvons être optimistes puisqu’il s’agit après tout de 750 milliards empruntés par l’UE puis reversés aux États en difficulté. C’est assez vendeur il me semble. »
Pas pour tout le monde cependant. Les négociations autour du plan de relance auront aussi été la énième illustration de l’opposition entre l’Europe du Nord et l’Europe du sud, entre les fourmis et les cigales. En effet, tout au long des négociations, les regards étaient braqués vers les “frugaux”, ce groupe de pays attachés à l’orthodoxie financière (Pays-Bas, Autriche, Suède et Danemark). Dès le départ, ils se sont opposés à la proposition conjointe de la France et de l’Allemagne, qui consistait à émettre une dette commune européenne de 500 milliards d’euros pour subventionner les pays ayant le plus souffert de la crise sanitaire. Pour eux, pas question d’autoriser une aide autrement que sous forme de prêts. Pour l’heure, sur les 750 milliards, il est toujours question d’en injecter la plus grosse partie, à hauteur de 500 milliards, sous forme de subventions afin de ne pas alourdir davantage la dette des pays destinataires comme l’Italie, la Grèce ou l’Espagne. La plus petite partie (250 milliards) serait en revanche versée sous forme de prêts.
Pendant les quatre jours et quatre nuits qu’ont duré les tractations, Mark Rutte, le Premier ministre des Pays-Bas, aura ainsi concentré toute l’attention médiatique et rappelé que même les “petits pays” ont voix au chapitre. En outre, selon les dernières enquêtes d’opinion, 52% des Néerlandais seraient opposés à une mutualisation de la dette, ce qui n’est certainement pas étranger à la position défendue par Mark Rutte tout au long des négociations. Cette intransigeance des “frugaux” aura en tout cas porté ses fruits : la part des subventions est finalement passée de 500 à 390 milliards. Le reste (360 milliards) sera par conséquent octroyé sous forme de prêts. L’autre victoire non négligeable pour les Pays-Bas est d’avoir obtenu de conserver 20% des droits de douane qu’ils perçoivent via les ports de Rotterdam et d’Amsterdam, ce qui constitue un manque à gagner pour l’UE. Cependant, au-delà de ces marchandages et de leurs résultats, nous retiendrons que l’idée d’un emprunt commun a bel et bien été entérinée et qu’aucun État membre ne s’est opposé au plan lui-même. Une issue prévisible selon Franklin Dehousse, dans la mesure où l’urgence économique va à présent se faire sentir de plus en plus durement : « Jusqu’à maintenant, on s’est concentré sur les aspects sanitaires de cette crise mais les conséquences économiques vont désormais frapper et elles seront brutales. Les États sortent pour le moment des milliards. La Belgique, selon les dernières prévisions du Plan, va passer d’un coup de 100 à 120% de dette au Produit national brut (PNB), ce qui est une accélération énorme et en très peu de temps. Si vous observez les statistiques, vous verrez que dans la crise financière de 2008, en moyenne, la dette par rapport au PNB dans les pays développés avait augmenté de 27%. Et ça, c’était après la crise ! Ici, si jamais vous avez une deuxième cause de récession ou bien simplement une recrudescence de la pandémie à l’automne, vous aurez des effets encore plus massifs. L’économie va donc concentrer l’attention des gouvernements et cela permettra de freiner les blocages. »
UN “PACTE VERT” COMME STRATÉGIE DE CROISSANCE
Pour autant, et comme écrit plus haut, ce plan de relance n’a pas comme seul objectif de soutenir les États face à la crise économique. sur le long terme, l’ambition affichée est de parvenir à une “reprise équilibrée et durable”, ce qui passe par des réformes structurelles-clés à l’échelle nationale et par une stimulation de l’investissement privé. Par conséquent, les États souhaitant bénéficier de la manne financière annoncée ne devront pas seulement gérer les sommes allouées “en bons pères de famille”. Ils devront surtout présenter un plan d’investissements et de réformes structurelles en phase avec les transitions écologique et numérique prévues dans le “Pacte vert” (ou Green Deal), défendu par Ursula von der Leyen dès le début de son mandat comme stratégie de croissance de l’UE. L’ambition est de développer une économie “propre”, “circulaire”, “compétitive” et “neutre pour le climat”. Si les mots emportent le consensus, la pomme de discorde se cache dans les activités que l’on range dans ces catégories. Il est question notamment des énergies renouvelables, de l’hydrogène propre, des batteries. Mais que faire du nucléaire par exemple ? La Belgique est supposée s’en affranchir dès 2025, mais rien n’est encore prêt pour le moment. Paradoxalement, nous sommes de plus en plus consommateurs d’électricité, les nouveaux modes de mobilité le montrent bien. Comment dans ces conditions abandonner une source d’approvisionnement certes problématique sur le plan des déchets mais qui est la seule capable de satisfaire la demande croissante ? Le Pacte vert plaide également pour une “relance numérique” qui passerait entre autres par le déploiement rapide de la 5G. Le cas de notre pays montre une nouvelle fois que la mise en pratique pourrait être plus compliquée que prévu puisque, si le déploiement de cette technologie suit son cours en Flandre, il est au point mort en Wallonie et à Bruxelles. Ce ne sont là que deux exemples, mais qui illustrent la difficulté de la mise en œuvre de ce pacte. si l’on compte sur le secteur privé pour relancer la machine, il faudra bien à un moment donné lui offrir des certitudes de façon à pouvoir développer une vision de long terme indispensable aux investissements.
Notons qu’il n’y a pas qu’au niveau national que les efforts sont à fournir. En effet, la stratégie défendue par la Commission impose, selon ses propres mots, de faire émerger des “champions européens”, notamment dans le numérique, et cela afin de pouvoir concurrencer les géants américains et chinois. Or, jusqu’à présent, les règles européennes en matière de concurrence avaient pu freiner les rêves de grandeur de certaines entreprises. On se souvient de l’interdiction faite à Alstom et siemens de fusionner. C’était en... 2019 ! La Commission va-t-elle à présent infléchir sa politique ? Il existe en tout cas une possibilité de le faire sans devoir modifier le traité sur le fonctionnement de l’UE. « Cette Commission suit deux axes, déjà définis avant la crise et présents dans le plan de relance : ce sont la transition écologique et l’économie numérique. Elle souhaite que l’UE rattrape son retard et qu’elle soit présente sur ce dernier marché. Pour moi, dans ce cas de figure, il y a deux options : soit la Commission veut susciter de nouveaux partenariats comme Airbus peut en être l’illustration et, là, il n’y a pas de problème de monopole puisqu’on unit les forces de différentes entreprises et acteurs pour créer un consortium européen; soit, à la manœuvre en matière de concurrence, la Commission revoit ses critères d’appréciation. À elle d’assouplir ses règles. On pourrait alors imaginer l’union de plusieurs entreprises déjà existantes et qui auraient besoin d’aller plus loin au risque de créer une position dominante. On peut donc avancer sans modifier les traités », pense Jonathan Wildemeersch.
En outre, une autre forme de conditionnalité devra être prise en compte, celle du respect par les États des valeurs de l’Union. Il s’agirait de suspendre l’aide européenne en cas de non-respect de l’État de droit. L’idée n’est pas nouvelle puisqu’elle avait déjà été défendue par la Commission présidée par Jean-Claude Juncker. Elle a cependant peu de chance d’être mise en pratique. « Un budget, rappelle Franklin Dehousse, répond à des règles précises et, jusqu’à preuve du contraire, ce paramètre n’en fait pas partie. »
L’HEURE DE L’EUROPE A-T-ELLE SONNÉ ?
L’histoire de l’UE n’a jamais été celle d’un long fleuve tranquille. Comment le pourrait-elle ? Elle rassemble en son sein 27 États d’un vieux continent, l’Europe, découpé et redécoupé au gré des siècles, des guerres et des partages de territoire. Ces dernières années auront été particulièrement mouvementées, et la crise actuelle pourrait tout autant sonner “l’heure de l’Europe” que son crépuscule.
Pour Quentin Michel, « nous sommes à un moment charnière maintenant. Les événements, les crises ont globalement permis à l’Europe d’avancer. On prend souvent l’exemple du mandat d’arrêt européen qui était bloqué depuis longtemps et qui a finalement vu le jour après les attentats du 11 septembre. Toute la question est de savoir si les États vont être prêts à en faire plus. La pandémie permettra certainement à l’Europe de rebondir, en tout cas de justifier le fait qu’elle a besoin de plus de moyens. C’est clair que, sans la pandémie, la question de l’emprunt n’aurait jamais été sur la table. »
« C’est sans doute un momentum ou pas d’une relance de la construction européenne, renchérit Jonathan Wildemeersch. C’est un test qui nous permettra de voir si nous avons réussi à surmonter les difficultés de ces dernières années et qui permettra peut-être aussi d’accélérer les choses. Avec un effet domino, notamment sur le “Green Deal”, sur l’agenda numérique ainsi qu’en termes de solidarité et de fiscalité européennes. »
Nous aurions donc des raisons d’être “modérément optimistes” à l’instar de Franklin Dehousse. « Il faut s’habituer à l’idée que vous allez beaucoup vous fatiguer autour de la table des négociations et qu’à la fin le mammouth va bouger un peu. » Acceptons-en l’augure !
OUTRE-RHIN, QUELQUE CHOSE DE NOUVEAU
Rien ne peut se faire sans l’Allemagne. La position actuelle et nouvelle de ce pays a certainement joué un rôle dans l’adoption du plan de relance. En effet, il semble avoir changé son fusil d’épaule et être disposé à jouer la carte de la solidarité. L’expérience de la crise de 2008 et de sa gestion très contestée, en Grèce notamment, a montré toute la dangerosité qu’il y avait à imposer une telle tutelle budgétaire sur un autre État membre.
« Cette fois-ci, le contexte est différent, rappelle Franklin Dehousse. Il ne s’agit plus de la Grèce mais de l’Italie. Vous pouvez vous permettre de larguer un petit passager par-dessus bord, mais pas un gros ! Sinon, cela déséquilibre tout le bateau. » Un autre élément rentre en ligne de compte. « Les Allemands réalisent qu’avec un président américain très protectionniste et avec une Chine de plus en plus offensive, la possibilité de conserver leur modèle économique actuel, c’est-à-dire la grande projection à l’exportation en dehors de l’UE, est menacée. Cela repose sur des chaînes de production lointaines et tout cela est mis à mal dans le contexte de la pandémie. Cela vous oblige à repositionner votre modèle économique. »
Puis, enfin, il faut noter que depuis le 1er juillet, l’Allemagne est à la tête de la présidence du Conseil européen. « La présidente de la Commission est allemande, la présidence tournante du Conseil est occupée par l’Allemagne. Bref, à première vue, l’Allemagne va avoir la main. Mais la main sur quoi ? Sur l’initiative », explique Quentin Michel. Or, paradoxalement, cela pourrait être à l’avantage des autres États membres. « Quand vous avez la présidence, vous êtes obligé de vous montrer plus conciliant qu’un État autour de la table. Vous avez moins la possibilité de faire avancer vos intérêts nationaux. »
