Les défis de la douane

Domaine hautement stratégique, la douane belge, située au cœur de l’Europe, fait face à un cadre légal inadapté et obsolète, particulièrement pour l’e-commerce qui est en hausse. Vanessa Franssen, professeure en droit pénal et responsable de la chaire interuniversitaire en droit douanier (ULiège et UAntwerpen), livre son plaidoyer pour une modernisation de la législation douanière et souligne les atouts liégeois en la matière. 

D

epuis une dizaine d’années, l’e-commerce a pris un énorme envol. Liège étant un centre logistique important, une grosse partie des colis que nous commandons tous chaque jour en ligne passe par Liege Airport. En 2025, près d’un milliard et demi de colis ont été déclarés à Bierset et il est prévu que ce chiffre augmentera encore. Liege Airport se classe ainsi parmi les plus grands aéroports européens dans le domaine du fret.

Sans surprise, cet afflux de colis venant de partout dans le monde crée d’énormes défis pour la douane belge, soumise à l’obligation européenne d’encaisser les droits de douane, qui constituent une ressource financière primaire de l’Union européenne. Dans le même temps, la douane joue également un rôle dans la collecte de la TVA sur les importations. Mais la mission de la douane ne se réduit pas à la collecte d’impôts européens et belges. Elle assume aussi de nombreuses missions non fiscales, en lien étroit avec d’autres administrations. Elle est un acteur de première ligne dans la lutte contre la contrefaçon, dans la surveillance de la sécurité alimentaire et de la santé publique, dans la protection de l’environnement, et dans le combat du trafic de stupéfiants. Les contrôles douaniers sont donc essentiels pour lutter contre la fraude douanière, mais aussi pour combattre la criminalité organisée internationale sous toutes ses formes.

Néanmoins, vu la quantité de produits qui arrivent via nos (aéro)ports, il est impossible de tout surveiller. Une bonne analyse des risques en amont est donc indispensable pour cibler au mieux les contrôles. De plus, les impératifs économiques (et les attentes des consommateurs) exigent une intervention douanière rapide et efficace. La réglementation douanière est toutefois complexe et l’exécution des contrôles pas forcément facile. La douane belge, centrale sur la carte de l’Europe, est dès lors un maillon essentiel de notre économie : elle joue un rôle clé dans le fonctionnement et l'attractivité de nos (aéro)ports et centres logistiques.

Un cadre légal obsolète et inadapté

Malgré le rôle crucial de l’administration générale des douanes et accises, le cadre légal belge n’est pas bien adapté à la réalité du terrain, dont celle de l’e-commerce. La loi générale sur les douanes et accises date de 1977 (loi commune à la Belgique et au Luxembourg), mais ses origines sont bien plus anciennes. Le système actuel de contrôle est largement basé sur une législation datant de l’époque néerlandaise (1822 !), aujourd’hui est obsolète. Les Pays-Bas l’ont d’ailleurs abandonnée dans les années 1960.

Malgré plusieurs modifications ponctuelles, la loi belge n’est plus conforme aux réglementations douanières européennes ni au droit pénal moderne. À titre d’exemple, le droit européen impose le paiement rapide des droits de douane indépendamment de toute contestation, tout en permettant des exceptions en cas de difficultés graves d’ordre économique ou social, et sans empêcher un recours ultérieur. En Belgique, au contraire, le paiement est lié à la procédure sur le fond, limite les possibilités de contestation et ne prévoit pas de mécanisme formel d’exception conforme au droit européen.

Sur le plan des sanctions, le droit douanier belge est particulièrement sévère. Alors que des législations plus modernes (comme aux Pays-Bas) optent pour un système de sanction à deux voies – d’un côté, procédure et sanctions administratives pour les cas de non-respect les moins graves, de l’autre, poursuites pénales et peines pour les cas de véritable fraude douanière –, en Belgique, tout non-respect de la loi douanière constitue une infraction pénale. Le choix belge quasi absolu pour la voie pénale mène à un système de sanction dur, voire disproportionné. Les procédures pénales sont souvent complexes, poussant les opérateurs économiques à transiger avec la douane afin d'éviter d’interminables procédures et de lourdes sanctions, en plus d’une atteinte à leur réputation. Si le système belge est très sévère contre les opérateurs économiques, même ceux de confiance, il est aussi – peut-être paradoxalement – d’une très grande inefficacité dans la lutte contre la fraude. Les pays voisins considèrent souvent la Belgique, à tort ou à raison, comme un lieu où se concentre la fraude.

En outre, il est important de souligner que les règles de procédure en matière douanière offrent nettement moins de garanties procédurales que la procédure pénale de droit commun. Ainsi, un suspect n’a, par exemple, pas le droit formel d’accès au dossier répressif. Certes, il peut demander à la douane d’y accéder, mais l’administration n’a pas l’obligation de répondre à cette demande et le suspect n’a aucune voie de recours contre un refus. Il n’existe pas non plus de procédure pour demander la levée d’une saisie. Le maintien d’une procédure aussi dérogatoire pose question à la lumière des droits fondamentaux et, plus particulièrement, des principes d’égalité et de non-discrimination consacrés par la Constitution belge. Si, par le passé, ces règles spéciales ont toujours été justifiées par le caractère transfrontalier des fraudes douanières, le nombre important de personnes concernées, la technicité de la matière et la grande mobilité des marchandises, cette justification mérite aujourd’hui d’être remise en question, à une époque où bien d’autres formes de criminalité sont hautement complexes et transfrontalières.

Par ailleurs, le système actuel s’avère insuffisamment adapté aux principes modernes de confiance et de coopération entre autorités douanières et opérateurs économiques. Dans d’autres pays de l’UE, des efforts sont déployés pour accélérer le traitement administratif des irrégularités douanières, et axer la politique douanière sur la confiance faite aux entreprises qui démontrent une compétence et un niveau d’expertise élevés. De même, au niveau de l’UE, la réforme du droit douanier qui se prépare en ce moment s’oriente vers une collaboration accrue entre autorités publiques et acteurs privés – collaboration indispensable pour assurer une approche plus intelligente des contrôles douaniers et mieux adaptée à l’e-commerce. Ainsi, les opérateurs les plus fiables pourront bénéficier d’une procédure de déclaration simplifiée. Grâce à un portail unique pour tous les opérateurs, l’UE sera en mesure de construire un data hub et d’exploiter ces données pour l’analyse des risques.

Monopole de la douane et tension avec le parquet européen

Autre point où le droit douanier belge s’écarte de la procédure pénale de droit commun : le monopole de poursuites pénales de l’administration générale des douanes et accises. Le rôle du ministère public dans ce type de procédure est en effet très limité. Pendant l’enquête, le ministère public ne joue même aucun rôle – c’est la douane qui dirige l’enquête. Une fois l’enquête terminée, c’est à la douane de décider d’engager des poursuites pénales, de proposer une transaction ou de classer l’affaire sans suite. Si l’action publique est portée devant les juridictions répressives, le ministère public n’intervient que pour requérir la peine d’emprisonnement. Pour le reste, l’action publique est exercée par l’administration générale des douanes et accises. Celle-ci porte d’ailleurs une double casquette, car elle requiert à la fois des peines (autres que la peine d’emprisonnement) et le paiement des droits de douane (qui relève de l’action civile).

Le monopole de la douane belge n’est pas seulement dérogatoire ; il se heurte également aux règles européennes relatives au Parquet européen, comme une étude scientifique de l’ULiège et la KU Leuven l’a souligné. Le Parquet européen, établi par un Règlement de l’UE adopté en 2017, est opérationnel depuis juin 2021. Il a été créé pour mieux combattre la fraude contre les intérêts financiers de l’UE, dont la fraude douanière. C’est un acteur judiciaire hybride : son siège se trouve à Luxembourg, mais les enquêtes pénales sont conduites au niveau national par les procureurs européens délégués, sous la supervision des chambres permanentes à Luxembourg. Son cadre légal est hybride également : le Règlement ne règle pas toutes les questions, mais renvoie souvent au droit national. Selon ce Règlement, le Parquet européen mène l’enquête, de manière impartiale et indépendante, avec l’aide des autorités nationales. Toutefois, le législateur belge n’a pas souhaité complètement abandonner le monopole de la douane et a opté pour un système sui generis critiqué par le monde académique. Sous la pression de la Commission européenne, une loi dite “réparatrice” devrait sous peu être adoptée par le Parlement fédéral pour se mettre en conformité avec le droit de l’UE et pour clarifier les règles applicables à la douane lorsqu’elle effectue des actes d’enquête à la demande du Parquet européen.

Modernisation du cadre légal belge

Incontestablement, par rapport aux pays voisins, la Belgique est à la traîne en termes de transparence, de rapidité et de proportionnalité des sanctions. Des recherches scientifiques récentes montrent que la législation douanière actuelle et la politique de sanctions ont un besoin urgent d’être modernisées.

Conscient de la nécessité d’une réforme fondamentale, le précédent ministre des Finances Vincent Van Peteghem a pris l’initiative, en mai 2024, d’instituer une commission de réforme de la politique de sanctions au sein du Forum national, plateforme de concertation qui rassemble des représentants du secteur privé (commerce) et des fonctionnaires de l’Administration générale des douanes et accises.

Cette volonté de réforme s’est encore renforcée dans l’accord du gouvernement De Wever conclu en janvier 2025. Cet accord porte une attention particulière à la modernisation de la législation douanière et, plus particulièrement, à la réforme de la politique de poursuites et de sanctions en mettant davantage l’accent sur l’application administrative plutôt que pénale. Au final, l’objectif est de placer les opérateurs économiques au centre des préoccupations et d’attirer davantage d’investissements en Belgique.

Création d’une chaire interuniversitaire unique

Afin de soutenir la réforme de la législation et la recherche dans ce domaine, un secteur de niche certes, mais hautement stratégique, l’ULiège s’est associée avec l’Université d’Anvers en 2025 pour créer une chaire interuniversitaire. Cette chaire, unique en son genre, bénéficie du soutien des secteurs privé et public, et s'inscrit dans le prolongement des recherches antérieures des deux universités. À l’ULiège, ces travaux portent, entre autres, sur l’e-commerce, la contrebande de cigarettes, les actes d’enquête et le respect des droits fondamentaux dans les procédures douanières, et le Parquet européen.

Les universités de Liège et d’Anvers se distinguent également de leurs pairs par une riche expérience en matière d’enseignement, proposant des formations spécialisées en droit douanier comprenant, entre autres, des modules en e-commerce et en procédures douanières contentieuses. Le programme d’étude à l’ULiège, créé en 2018, est certifié par la douane belge et porte, depuis 2021, le label “training of excellence” de la Commission européenne. Depuis lors, la Customs and Trade Law Academy de l’ULiège a déjà formé plus de 700 professionnels des secteurs public et privé.

S’appuyant solidement sur l’expertise des deux universités, cette chaire interuniversitaire souligne l’importance d’une base scientifique et d’une coopération nationale (voire internationale) dans la réforme de systèmes juridiques complexes. Elle permettra aux experts académiques d’examiner comment une application moderne des règles douanières – dictées en grande partie par l’UE – peut contribuer à la sécurité juridique, ainsi qu'à des sanctions efficaces et justes, conformément aux normes européennes actuelles et aux droits fondamentaux. À cet effet, les chercheurs s’appuieront sur des analyses juridiques approfondies, des études comparatives avec d'autres États membres de l’UE ainsi que les connaissances de praticiens expérimentés.

Liège au cœur de l’UE ?

Un autre point phare de la réforme européenne qui se prépare en ce moment est la création d’une autorité douanière européenne, l’EUCA (EU Customs Authority). Sa mission est de taille : développement du EU Customs data hub, amélioration de l’analyse des risques et des contrôles douaniers, expertise technique et soutien à la coopération entre les autorités douanières nationales, formulation de recommandations basées sur l’évaluation des menaces et meilleure formation des agents douaniers via, notamment, la création de centres d’excellence – dont le programme à l’ULiège. En somme, on peut la décrire comme un “Europol des douanes”.

Forte de sa localisation géographique stratégique et de son expérience en matière d’e-commerce, Liège s’est portée candidate en automne 2025, parmi huit autres villes européennes, pour accueillir cette nouvelle autorité européenne. Une candidature soutenue par les gouvernements fédéral et wallon, la Ville de Liège, l’ULiège, ainsi que de nombreux acteurs comme le port, l’aéroport et d’autres opérateurs privés. Objectivement parlant, Liège avait d’excellentes cartes en main : un écosystème logistique avec une solide expérience en e-commerce, un pôle recherche et des partenariats uniques entre le public et le privé facilitant le dialogue (par exemple, l’ASBL Customspliance) et stimulant la recherche appliquée (par exemple, le projet e-Origin axé sur l’approche basée sur les données). Malgré ces atouts et l’investissement des différentes parties prenantes, c’est finalement Lille qui a remporté, fin mars, le siège de l’EUCA.

Liège ne sort toutefois pas les mains vides de cette compétition : sa candidature a permis de démontrer qu’elle a la capacité de jouer dans la cour des grands et de renforcer les synergies dans le domaine douanier. Il est désormais certain que Liège est devenue un acteur incontournable dans la définition du paysage douanier de demain.